Se una donna in giunta vi sembra sufficiente
Il Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 89 del 11 gennaio scorso ha fissato la discussione dell’appello avverso alla sentenza del Tar Lombardia n. 354 del 4 febbraio 2011. Si tratta di un caso analogo a quello su cui il Consiglio di Stato si è già pronunciato con la sentenza n. 4502 del 27 luglio 2011, relativo alla illegittimità di giunte regionali in cui la presenza femminile non sia equilibrata.
Cominciano ormai ad essere diversi i casi di giunte regionali o comunali falcidiate dai tribunali amministrativi regionali per contrasto con gli articoli 3 e 51 della Costituzione, oltre che per le norme statutarie di Regioni o Comuni in materia di pari opportunità. Il Tar Lazio, con la sentenza n. 6673 del 25 luglio 2011 ha annullato l’atto di nomina della giunta comunale romana, con la motivazione che l’atto di nomina degli assessori comunali non costituisce atto (di indirizzo) politico e neppure direttiva di vertice dell’attività amministrativa, ma si tratta di un atto soggettivamente e oggettivamente amministrativo la cui emanazione è sottoposta all’osservanza delle disposizioni che attribuiscono, disciplinano e conformano il relativo potere, il cui corretto esercizio è pienamente sindacabile in sede giurisdizionale. Con la sentenza n. 864 del 2 agosto 2011 il Tar Sardegna ha dichiarato illegittimo l’atto di nomina della giunta regionale composta di soli uomini, affermando che la natura politica della scelta degli assessori incontra il limite esterno del principio di pari opportunità e, pertanto, non possono essere posti a sostegno della mancata presenza di una donna nella Giunta ragioni di opportunità politica, perché in questo modo si porrebbe un’aprioristica prevalenza della libertà di scelta che invece deve recedere rispetto all’attuazione dei principi costituzionali.
Analogo esito per la giunta regionale Campana, oggetto della sentenza del Consiglio di Stato di cui si è anticipato e su cui ci soffermeremo a breve.
Stante questi significativi precedenti giurisprudenziali, appare davvero inspiegabile la decisione del Tar Lombardo che – con anacronistiche motivazioni – ha qualificato legittima una giunta regionale in cui fosse presente una sola donna in qualità di assessore, perché tanto bastava a garantire il pluralismo di genere in un organismo istituzionale.
Secondo il Collegio, il modello delineato dal costituente “pur postulando il principio generale di eguaglianza sostanziale fra uomini e donne nella vita sociale, culturale, economica e politica e dunque anche nell’accesso agli uffici pubblici e alle cariche elettive, non garantisce la composizione equilibrata di entrambi i sessi negli organi collegiali”. E ripercorre così precedenti della Consulta avverso le quote rosa ai fini della rappresentanza istituzionale, evidenziando come le scelte legislative e i principi ermeneutici adottati dalla Consulta sul principio di eguaglianza siano orientati alla garanzia delle pari opportunità per via “promozionale” e non con l’affermazione di specifici diritti.
Insomma, secondo il Tar, le nuove disposizioni costituzionali (legge costituzionale n. 2 del 2001 e art. 117, settimo comma, della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001) hanno “posto esplicitamente l’obiettivo del riequilibrio tra donne e uomini e hanno stabilito come doverosa l’azione promozionale per la parità di accesso alle consultazioni, riferendo specificamente alla legislazione elettorale il compito di perseguire la finalità della “parità effettiva” fra uomini e donne anche nell’accesso alla rappresentanza elettiva, il che è parso positivamente apprezzabile dal punto di vista costituzionale”, tuttavia, “si precisa che il modello non ha valenza costrittiva, ma solo di promozione dell’auspicabile (sic!) parità fra i sessi”.
E, quindi, non si può considerare illegittima la giunta regionale lombarda, “anche in considerazione dell’indiscutibile natura fiduciaria delle nomine di cui si discute”.
Di questi principi ermeneutici si avvale il Tar nell’interpretazione letterale dell’art. 11, comma 3, dello Statuto della regione Lombardia secondo il quale: “La Regione promuove il riequilibrio tra entrambi i generi negli organi di governo della Regione e nell’accesso agli organi degli enti e aziende dipendenti e delle società a partecipazione regionale per i quali siano previste nomine e designazioni di competenza degli organi regionali” e che induce a confermare “la succitata interpretazione fornita dalla Consulta del modello come meramente promozionale”.
Per rafforzare la propria interpretazione il Tar ci tiene a precisare che le modifiche normative in materia di pari opportunità sono recenti (lo statuto della Lombardia è stato approvato con legge regionale 30 agosto 2008, n. 1, mentre la modifica dell’art. 1 del D.lgs. 11 aprile 2006, n. 25 sulle pari opportunità risale solo al 25 gennaio 2010) e, quindi, va dato atto della particolare attenzione dedicata al tema dalle Istituzioni. “Tanto premesso, il Collegio è dell’avviso che, in considerazione dello stadio in cui versa attualmente il processo di promozione dell’effettiva democrazia paritaria tra uomini e donne nell’accesso agli uffici pubblici ed alla luce del quadro normativo allo stato vigente, non possa pervenirsi a una dichiarazione di illegittimità della formazione della Giunta regionale siccome composta da un solo assessore di sesso Femminile”.
Il Consiglio di Stato è stato chiaro quando si è trattato di decidere sulla Giunta regionale campana, perché ha affermato che la norma statutaria che mira a garantire un’equilibrata presenza di donne e uomini nei componenti la giunta, pone un vincolo specifico e stringente alla scelta discrezionale degli assessori, pur non definendo “quote” da rispettare. Il vincolo programmatico che sempre deriva dalle norme-principio, infatti, si trasforma, nei rapporti tra fonti di diverso grado, in un vincolo propriamente obbligatorio. Vale a dire, fissazione o meno di quote rigide di rappresentanza, dei principi normativi in materia di garanzia effettiva delle pari opportunità devono essere poi concretizzati dall’interprete e da chi quelle norme deve attuarle; intendere la promozione delle pari opportunità come mere dichiarazioni di principio che si realizzeranno col tempo quando la società sarà matura significa rendere inefficace la norma, con la conseguenza che ogni atto che in questo modo pretende di darne attuazione deve risultare nullo.
Se è ragionevole ritenere che l’esito della pronuncia del Consiglio di Stato sarà in linea con quanto già affermato, sono le argomentazioni del Tar Lombardo che lasciano profondamente perplessi.
La lettura delle sentenze della Corte costituzionale riguardava i casi di quote rosa nelle candidature, e non nella scelta dei rappresentanti nelle giunte, e mentre nel primo caso si incide come ha affermato esplicitamente la Corte, sul diritto di ogni cittadino a far parte dell’elettorato passivo, nel secondo caso questo diritto che ha obbligato al contemperamento non esiste.
Dire che la normativa in materia di pari opportunità è recente e occorre tempo a livello regionale per recepirla è grave, se si considera che questa tematica è oggetto di interventi legislativi decennali e che comunque, a prescindere da ciò, l’interpretazione evolutiva che deve essere adottata sulla base dei principi costituzionali nazionali e dei diritti fondamentali europei non può giustificare simili affermazioni.
Ma peggio ancora, scoprire che il dibattito giurisprudenziale debba ancora essere fermo al pensiero espresso nel 1995 dai giudici comunitari nel caso Kalanke (e superato nelle sentenze successive), secondo cui le azioni positive non possono imporre cambiamenti in una società, perché se così è ci sono fattori storici e culturali che l’hanno determinata e quindi solo col tempo si possono cambiare, fa pensare che si debba seriamente discutere su come intervenire.
L’Oil qualche anno fa aveva detto che in materia di discriminazioni bisogna fare una massiccia opera di formazione degli operatori, siano essi giudici ed avvocati, bensì una formazione che non abbia ad oggetto (solo) il diritto ma anche, e forse soprattutto, la sociologia.
Le norme, quando si parla di fenomeni sociali in continua evoluzione in base a come muta la sensibilità sociale su alcuni fattori, possono essere espresse con fattispecie indeterminate. Spetta all’interprete dare contenuto a quanto scritto nelle leggi, adottando come canoni ermeneutici i principi fondamentali ma adeguandoli, nel contempo, ai valori propri della società nel suo tempo.
In altri termini, l’anacronismo giuridico è figlio dell’ignoranza sociale. È dalla formazione, quindi, che bisogna ripartire.
